Lenge var det «drill, baby, drill» i oljenasjonen Norge.
Med Kyoto-avtalen i 1997 fikk landet et rammeverk som gjorde det mulig å videreføre oljeproduksjonen, selv om klimakrisen allerede var tydelig. Løsningen ble å kjøpe utslippskvoter i andre land.
– Mange norske politikere gikk sterkt inn for kvotehandel, forteller Bård Lahn, førsteamanuensis på Senter for teknologi, innovasjon og kultur ved Universitetet i Oslo.
I doktorgraden sin peker han på at det rundt 2009-2010 vokste frem en ny måte å forstå klimaproblemet på.
Oljepolitikken har blitt mer politisert og kontroversiell de siste ti årene.
Forskere begynte i økende grad å snakke om «karbonbudsjettet» – den totale mengden CO₂ verden kan slippe ut og fortsatt nå klimamålene i Parisavtalen – og dette påvirket debatten om oljeleting. Når det allerede er funnet mer olje, kull og gass enn dette budsjettet tillater, blir nye leteområder et politisk og moralsk valg.
– Tidligere kunne oljeproduksjon og klimamål fremstilles som forenlige, men karbonbudsjettet utfordrer dette inntrykket.
Tilhengerne av å fase ut norsk oljeutvinning kunne nå argumentere for at vi allerede har funnet mer fossilt brensel enn verden kan brenne dersom vi skal ha en rimelig sjanse til å begrense den globale oppvarmingen til 1,5–2 grader – og derfor bør leting etter ny olje opphøre.
Totale utslipp teller
Når verdens samlete utslipp må begrenses til en fast øvre grense, er det de totale utslippene fra forbrenningen av kull, olje og gass som teller. Da holder det ikke å vise til at norsk olje er lønnsom og produseres effektivt, med lave utslipp per fat.
– Spørsmålet blir da dermed ikke bare hvor «ren» produksjonen er, men hvor mye som kan utvinnes og brennes uten å utløse klimavippepunkter – plutselige, selvforsterkende klimaendringer. Et klimavippepunkt kan være tining av permafrost, smelting av isbreer eller endringer i havstrømmer.
Lahn understreker at oljepolitikk i dag i større grad handler om prioriteringer og ansvar, ikke bare økonomi og teknologi.
– Et karbonbudsjett flytter fokuset fra markedets etterspørsel til klimaets tålegrenser, og utfordrer premisset om at produksjonen bør fortsette så lenge den er lønnsom.
Oljepolitikk må nå også handle om etikk og rettferdighet: hvor mye av verdens fossile ressurser bør Norge bruke?
– Dette er en av årsakene til at oljepolitikken har blitt mer politisert og mer kontroversiell de siste ti årene.
Konsekvensene er tydelige: sterkere protester, et nytt parti, og rettssaker.
– Vi har fått Miljøpartiet De Grønne som argumenterer for å fase ut oljevirksomheten helt. Og vi har fått klimasøksmålet, som gikk helt til Høyesterett, der miljøorganisasjonene Greenpeace og Natur og Ungdom prøvde å få kjent oljelisenser ugyldige fordi de ikke tok hensyn til karbonbudsjettet.
Kostnadseffektivitetens begrensninger
Lahn mener at økonomisk tenkning har vært dominerende i klimapolitikken, og at dette har preget hvordan problemene blir forstått og håndtert.
– Økonomenes måte å forstå klimaproblemet på har vært veldig dominerende, både i Norge og mange andre steder. Man har vært opptatt av å finne en optimal måte å håndtere problemet på, der man ikke bruker mer ressurser enn nødvendig.
I Norge har prinsippet om kostnadseffektivitet stått særlig sterkt. I de største partiene har klimapolitikk blitt sett på først og fremst som en kostnad man bør minimere, snarere enn som en investering i fremtidig bærekraft og verdiskaping.
– Det innebærer at du alltid skal velge det billigste tiltaket. Og riktignok er det jo gode grunner til å være forsiktig med å bruke offentlige penger, men skyggesiden er at du kommer sent i gang med større omlegginger som krever langsiktige og kostbare grep.
Å bygge ny infrastruktur
Utvikle nye næringer. Legge om transportsystemer. Endre måten vi produserer og bruker energi på.
Alt dette krever store investeringer over tid. Det innebærer risiko – både økonomisk og politisk. Gevinstene for miljøet og økonomien kan dessuten ligge langt frem i tid.
Likevel er tiltakene nødvendige.
– Hvis vi alltid velger det som er billigst her og nå, blir vi stående fast, sier Lahn.
Han mener kortsiktige, økonomiske vurderinger gjør det vanskelig å skape stabil politikk og bred oppslutning. Mange klimatiltak gir først resultater om flere tiår. Da må også politikken være langsiktig.
– De politiske rammebetingelsene er ikke stabile nok. Vi kan ikke bare tenke kostnadseffektivitet når vi velger klimatiltak.
Det handler om forutsigbarhet
Om støtteordninger varer lenge nok til at aktører faktisk tør å satse. Om skatter og avgifter ligger fast, eller stadig justeres. Og om det finnes brede, politiske forlik som står seg gjennom flere stortingsperioder.
Når ordninger endres ofte, øker den politiske risikoen. Hvis kursen kan bli lagt om etter neste valg, blir både politikere og næringsliv mer tilbakeholdne.
– Da svekkes viljen til å investere i prosjekter som koster mye i dag, men først gir avkastning langt frem i tid, sier han.
Klimakrisen utfordrer tradisjonell, økonomisk tenkning. Den krever en mer helhetlig og langsiktig tilnærming.
Ifølge Lahn holder det ikke med bedre mål og planer alene.
– Prosentvise utslippsmål mobiliserer ikke nok i seg selv. Vi trenger noe som skaper varig oppslutning og faktisk driver frem endring.
Behovet for en positiv visjon
Vi trenger positive fremtidsvisjoner. Noe som kan motivere oss, mener Lahn.
– Når vi skal gjennomføre så store endringer som det å omstille oss bort fra olje, trenger vi en politikk som gir folk tydelige fordeler. Den må vise at du får noe igjen – at hverdagen kan bli bedre, eller at du får mer økonomisk trygghet. Hvis klimapolitikken bare handler om å øke avgifter og om ting vi skal gjøre mindre av, blir det vanskelig å få sterk nok støtte for politikken.
Politikerne lar markedet styre utviklingen og bryter dermed med idealene fra 1970-tallet.
For at folk flest skal ønske seg en grønn omstilling, kan det være nødvendig å vise hvordan klimapolitikken henger sammen med andre politikkområder – fra arbeidsmarked og velferd til helse, regional utvikling og økonomisk trygghet – slik at den fremstår som relevant for folks hverdag.
– Man har vært redd for å blande inn for mye annet i klimapolitikken, fordi den skal være mest mulig effektiv på sine egne premisser. Men hvis man ikke tenker på hvordan man skaper oppslutning, blir det veldig vanskelig å gjennomføre de store endringene som trengs.
Hvem styrer oljen?
I dag er oljepolitikken i større grad enn tidligere dominert av den byråkratiske forvaltningen og selskapene, mener Lahn. Han tenker særlig på Energidepartementet, Sokkeldirektoratet og Equinor. Mye av makten over tempoet i leting, utbygging og videre drift av felt på norsk sokkel ligger hos fagbyråkratiet og industrien selv.
– Equinor er utrolig sterke i norsk sammenheng, både fordi de er statseid og fordi de er så store og dominerende i markedet.
Kritikerne peker på at disse miljøene sitter på den tekniske kompetansen, tallgrunnlaget og de løpende vurderingene. Dermed får de ofte definere hva som fremstår som «realistisk» politikk. Når beslutninger først kommer til politisk behandling, er de ofte grundig utredet innenfor et system som i utgangspunktet har som mandat å forvalte og utvikle ressursene, ikke å avvikle dem.
Lahn minner om at den opprinnelige visjonen for norsk oljepolitikk på 1970-tallet handlet om demokratisk kontroll.
– Man var redd for at store, særlig amerikanske selskaper skulle få for mye makt over oljeressursene i Nordsjøen. Derfor var man veldig opptatt av å sikre politisk kontroll med hvor det skulle letes, bygges ut og hvordan selskapene skulle beskattes.
Norge blir ofte løftet frem som en suksesshistorie nettopp fordi man klarte å etablere slik kontroll, påpeker Lahn.
I dag kan det imidlertid se annerledes ut.
– Det er en tendens til at politikerne trekker seg litt tilbake og sier at markedet må finne ut hva som er lønnsomt og hvor lenge vi skal fortsette. Det er et brudd med idealene fra 1970-tallet om å ta aktive, politiske grep.
Begrepet klimarisiko kan forstås innenfor denne rammen: Klimahensyn blir da omdefinert til et spørsmål om fremtidig inntjening, usikkerhet og fare for økonomiske tap. Dermed fremstår det som rasjonelt at staten lar selskapene selv håndtere denne risikoen gjennom sine investeringsbeslutninger, snarere enn å gripe direkte inn av klimapolitiske grunner.
– Det er en måte å flytte makten fra politikerne til markedsvurderinger som selskapene er best egnet til å gjøre.
Markedet eller politikken?
Argumentene fra de som ønsker å fortsette oljeproduksjonen, er velkjente.
– Det klassiske argumentet fra dem som ikke ønsker en styrt avvikling, for eksempel energiminister Terje Aasland, er at hvis klimapolitikken virker, vil etterspørselen etter olje falle. Da vil også norsk produksjon falle. Så lenge det finnes et marked, bør vi produsere.
Det innebærer at utviklingen overlates til markedet.
For Lahn, som har bakgrunn innen vitenskaps- og teknologistudier, er det tydelig at klimadebatten også handler om hvilken type ekspertise som får definere hvordan klimakrisen blir forstått.
– Ulike typer ekspertise former klimasaken på ulike måter. Lytter du først og fremst til naturvitenskapelige klimaforskere, eller til økonomer og teknologer? Det får mye å si for hva du oppfatter at problemet er, og hvilke løsninger som fremstår som naturlige og mulige å gjennomføre.
Klimasaken er ikke nødvendigvis en strid mellom å lytte til ekspertise eller ikke, poengterer han.
– Det handler om hvilken ekspertise man anser som mest relevant. Det klassiske, økonomiske perspektivet tar økonomisk vekst som en grunnleggende forutsetning. Vekst anses ikke bare som ønskelig, men som nødvendig for å finansiere velferd, skape arbeidsplasser og opprettholde økonomisk stabilitet.
Klimaproblemet forstås derfor først og fremst som en utfordring som må løses innenfor rammene av fortsatt økonomisk vekst, snarere enn som en anledning til å stille spørsmål ved om økonomisk vekst i seg selv bør være det overordnete målet for samfunnsutviklingen.
Men også økonomer advarer.
– Flere økonomer peker på at ukontrollerte klimaendringer vil påføre samfunnet enorme kostnader. Ser vi langt nok frem, kan det være mest rasjonelt å planlegge en utfasing.
Spørsmålet er ikke bare hva som lønner seg i dag.
Spørsmålet er hvilket samfunn vi vil bygge – og hvem som skal ta beslutningen.
– Forskningen ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur ved UiO viser at omstillingsviljen i leverandørindustrien i stor grad følger oljeprisen. Når lønnsomheten i petroleumssektoren faller, øker interessen for havvind og andre grønne markeder.
Når oljeprisen stiger igjen, trekkes mange tilbake til olje og gass.
– Så lenge oljeindustrien forblir dominerende i norsk økonomi, vil denne dynamikken gjøre det krevende for nye, grønne næringer å få fotfeste.