Nedbyggingen går i hurtigtogsfart. Hvert eneste minutt mister vi 79 kvadratmeter natur – skog, våtmark, myr, sårbar fjellnatur, ifølge NRKs kartlegging. Klokka tikker ubønnhørlig mot mindre biologisk mangfold, færre intakte økosystemer og redusert lagring av karbon.
Men nå er det varslet andre tider for naturen. I 2021 signerte Norge den internasjonale naturavtalen og forpliktet seg dermed til å bremse og stoppe naturtapet, og sågar restaurere store deler av naturen og økosystemene som er skadet og ødelagt.
I høst kom regjeringens handlingsplan for hvordan målene kan nås. Planen skal videre til behandling i Stortinget.
– Kommunene har stor makt til å styre arealbruken i Norge. Dermed er de også helt sentrale aktører i håndteringen av dagens natur- og klimakrise, fastslår Anders Tønnesen ved CICERO Senter for klimaforskning, et tverrfaglig senter tilknyttet Universitetet i Oslo.
Alt som før
Enn så lenge er bremsene åpenbart ikke satt på: Nesten 5000 kvadratmeter av naturen vår forsvinner hver time, døgnet rundt – til boliger, næringsbygg, transportårer, infrastruktur og vindturbiner – og framfor alt til hyttefelt. Det meste av naturtapet de siste fem årene skyldes hytter, utbyggingen har vært massiv.
Likevel er det mer i vente for norsk natur: Kommunene har vedtatt planer som betyr at nedbyggingen øker med 40 prosent, ifølge Norsk institutt for naturforvaltning, først og fremst i skog, der vi vet at det biologiske mangfoldet er størst.
Hvordan få det til?
– Mye forskning er gjort for å forstå mulighetene for bærekraftig arealbruk i byer og tett befolkete områder. Det samme gjelder ikke tynt befolkete kommuner. Det er åpenbart en mangel, mener Tønnesen.
Sammen med kolleger ved CICERO og Sentrer for utvikling og miljø (SUM) har han undersøkt i hvilken grad kommunene tar hensyn til natur og klima når de forvalter landområdene sine.
Makt over mye natur
– Vi vet at 83 prosent av landets arealer blir forvaltet av norske kommuner gjennom plan- og bygningsloven. Men kommunene er forskjellige. Det er de med minst befolkning, lengst unna byene, de med minst tilgang til arbeidsplasser og servicefunksjoner, som forvalter de største naturarealene.
Til sammen har de mest rurale kommunene – de som SSB klassifiserer i sentralitetsklasse 5 og 6 – bare 14 prosent av befolkningen, men hele 72 prosent av landarealene. Blant disse kommunene har Tønnesen og kollegene plukket ut fire for grundige studier, nemlig Sigdal, Åfjord, Frøya og Flakstad.
"Tydelige styringssignaler fra staten avgjør langt på vei hvordan areal blir forvaltet lokalt og regionalt." Anders Tønnesen
– Disse utmerker seg i måten de forvalter arealene sine på. Tre av dem representerer den ytterste enden når det gjelder arealbruk til hytter, boliger og vindkraft, mens den fjerde er atypisk med sin svært restriktive arealbruk.
Forskerne har intervjuet politikere og administrasjon på kommunalt, regionalt og statlig nivå, og også representanter for lokalt næringsliv. De har spurt: Hvordan inngår arealforvaltningen i strategiene de har for å tiltrekke seg nye innbyggere, få flere arbeidsplasser og kapitalinvesteringer. Hva skal til for at hensynet til natur og klima vinner fram?
Hytter og laks
Sigdal kommune i Buskerud er en av landets største hytteutbyggere. Kommunen bruker store arealer til hytter, langt mindre til boliger.
– Informantene våre forteller at det er både enklere og mer lukrativt å bygge frittliggende hytter framfor å bygge boliger. Kommunen orienterer seg derfor mot det arealkrevende hyttemarkedet, selv om boligbygging trengs for å motvirke befolkningsnedgang, forteller Tønnesen.
I øykommunen Frøya på trøndelagskysten er det motsatt. Der bygges det boliger i rekordfart til stadig nye innflyttere.
– Frøya er det mest slående eksemplet på hvordan eksplosiv befolkningsvekst og konstant mangel på arbeidskraft påvirker naturvernet negativt, sier Tønnesen.
Arealbruken i kommunen er preget av et spredt byggemønster, og er dermed på kollisjonskurs med nasjonale retningslinjer. Store areal brukes til å huse den økende befolkningen som følger den vellykkete havbruksnæringen.
Vindkraft og reiseliv
I Åfjord kommune på Fosen-halvøya i Trøndelag går også store deler av naturen med til utbygging – ikke til boliger eller hytter, men til vindturbiner. Kommunen huser Europas største vindkraftprosjekt på land.
– Når kommunen gir omfattende arealer til energiselskap med et voldsomt antall turbiner, er det et eksempel på areal brukt for å styrke vekstkraften i en kommune. Denne formen for arealbruk finner vi ofte i kommuner med befolkningsnedgang, påpeker Tønnesen.
Den fjerde kommunen i studien skiller seg klart fra de andre tre. Kommunen med størst befolkningsnedgang av de fire, Flakstad kommune i Lofoten, søker vekst og utvikling gjennom å ta vare på den spektakulære naturen sin framfor å tillate omfattende bygging.
– Flakstad vedtok i 2019, som landets første kommune, arealnøytralitet som førende prinsipp, altså netto null tap av natur. I studien kommer det fram at kommunen ser bevaring som en nøkkelstrategi både for å opprettholde den tradisjonelle fiskerinæringen og for å legge til rette for internasjonal turisme.
Lokker med arealer
Granskingen av de fire kommunene har gitt innsikter som kan gjelde mer generelt for distriktskommuner i Norge. En viktig innsikt som kom fram i intervjuene, er opplevelsen av å stå i et krevende konkurranseforhold til byer og tett befolkete områder – men at de har et viktig fortrinn de bruker aktivt.
– Informantene våre i Sigdal, Frøya og Åfjord var ikke i tvil: det å tilby rikelig med arealer er helt nødvendig for å tiltrekke seg kapitalinvesteringer og få flere arbeidsplasser og folk, forteller Tønnesen. Han legger til at noen av informantene også stilte spørsmål ved bærekraften til en slik strategi, men at det var underordnet.
Studien viser tydelig at når naturvern ikke er i tråd med kommunens ønske om økonomisk vekst, så blir hensynet til naturen i liten grad integrert i praktisk arealpolitikk.
– Utbyggere står ofte i kø med ambisiøse planer om hyttefelt, næringsutvikling og andre arealkrevende byggeprosjekter med løfter om økt tilflytting og skatteinntekter.
"Politikere og administrativt ansatte ønsker for all del å unngå å bli oppfattet som næringsfiendtlige, og dermed få lokalsamfunnet imot seg."
Næringsfiendtlig? Ikke vi!
Tønnesen og kollegene registrerte en voldsom forventning fra næringsliv og grunneiere om at utbyggingsplaner ikke skal forsinkes eller stoppes av omfattende saksbehandling eller strenge arealbruksprinsipper.
Presset er stort både på politikere og på administrative ansatte i kommunene for å legge til rette for at naturareal skal kunne brukes. Presset er særlig stort på Frøya.
– Der ser vi klare tegn til en privat, utviklingsfokusert arealpolitikk. Kommunen kjennetegnes ikke bare av mye og spredt bygging av boliger og næringsbygg, men har også et høyt antall statlige innsigelser begrunnet med lokale planers negative innvirkning på biologisk mangfold og skjøre økosystemer.
Forskeren viser til hvor tøft det kan være for mange kommuner å stå imot.
– Utbyggere som truer med advokater og rettssak er noe jeg ser i mange kommuner.
Kraft til å stå imot presset
Tønnesen mener det er viktig ikke bare å se på den formelle makten som kommunene har.
– Vi må også vurdere om kommuner med liten befolkning er utstyrt med nødvendige ressurser til å motstå presset til å dele ut store naturarealer til utbyggere. Storbyene opplever et voldsomt utbyggingspress. Men de har også sterke administrasjoner som kan stå imot. Det samme har ofte ikke en distriktskommune. Om en kommune skal greie å integrere naturvern i arealforvaltningen sin, trenger den ressurser.
Slike ressurser kan være kompetanse og kapasitet til å utvikle ordninger som gjør det attraktivt å bevare natur.
– Enkel tilgang til store arealer for utbygging skal ikke være det eneste kommunens innbyggere føler de har for å skape et levedyktig lokalsamfunn.
Lokal forvaltning – mer enn lokal
Studien som Anders Tønnesen og kollegene har gjennomført, bekrefter behovet for å se lokal arealforvaltning som mer enn lokal. Sigdal bygger ikke hytter til egen befolkning, men for folk i Oslo og Drammen. Åfjord bygger ikke vindkraft for seg selv, men for storsamfunnet.
– Åfjord er et godt eksempel på hvordan det som kanskje er bærekraftig på nasjonalt nivå ikke er det lokalt. Kommunen er storprodusent av fornybar energi i Norge, men produksjonen er tuftet på ikke-bærekraftig forbruk av natur og kulturlandskap lokalt.
Flakstad i Lofoten, hvor det er lite nedbygging av natur, er et eksempel på det motsatte. Den lokale arealforvaltningen er bærekraftig – men tett knyttet til noe som ikke er bærekraftig om vi ser større på det. Om sommeren er kommunen vertskap for ti ganger så mange utenlandske turister som det finnes lokale innbyggere.
– Kommuneplanen framhever reiselivet som en strategisk prioritering for sysselsetting og økonomisk vekst – men uten å problematisere klimaeffektene. En ny og større flyplass i nabokommunen er under planlegging for å ta unna det økende antallet internasjonale turister.
Følsomt at staten griper inn
Forskeren viser til at kommunene de siste ti årene i stor grad har kunnet forvalte egne arealer uten innblanding fra staten. At Norge har forpliktet seg til å kutte kraftig i klimagassutslipp og bevare store deler av naturen, kan endre på noe av dette.
Han mener at det er viktig å se hva slags utveksling som eksisterer mellom storsamfunnet og distriktskommunene.
– Statens innblanding i lokal arealpolitikk er sensitivt enten det er gjennom innsigelser, vernebestemmelser eller annet. Det så vi tydelig i Sigdal. Der opplevde kommunen å bli overstyrt av nasjonale myndigheter da deler av verneområde Trillemarka ble tvangsvernet i 2008 – noe som ennå i dag påvirker samarbeidsforholdet i arealspørsmål og kommunens evne og vilje til å bremse utbygging av hytter, ifølge informantene våre.
Tønnesen peker på at noen distriktskommuner opplever at de står i et uheldig bytteforhold med byene eller storsamfunnet.
– Gir kommunen fra seg mye areal til vindkraft eller vern og føler at den får lite igjen, blir det langt vanskeligere å mobilisere til felles innsats for bærekraftig arealforvaltning i neste omgang.
Bryter med egen prinsipper
Staten har nedtegnet klare mål og retningslinjer for arealbruken i norske kommuner. Men hva med staten selv?
– Det er mange eksempler på at kommuner planlegger ut fra arealprinsipp om fortetting og kompakt stedsutvikling, men at statens lokalisering av egen virksomhet ikke er i tråd med de samme prinsippene.
– Staten plasserer for eksempel sykehus og politistasjoner utenfor områder som statens egne retningslinjer sier at slike bygg skal plasseres i.
Forskeren peker på at elektrifisering er et sentralt grep i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Konsekvensene av grønn energi fordeles imidlertid ulikt mellom geografiske områder.
– For å si det slik: Det blir ingen vindturbiner i Nordmarka, men det kan bli ganske mange i sårbar kystlynghei på steder langt unna Oslo. Og desidert flest er det på Fosen-halvøya, hvor det har vært mye konflikt de seinere årene.
Må styre tydeligere
Store naturarealer går tapt og utviklingen fortsetter. Tønnesen mener samarbeid mellom lokale og nasjonale myndigheter må styrkes for å snu trenden. Kommunenes naturinnsats bør synliggjøres bedre, understreker han, og viser til rangeringen av kommuner i Naturkampen, i regi av Sabima.
– Tydelige styringssignaler fra staten avgjør langt på vei hvordan areal blir forvaltet lokalt og regionalt. Innsigelsespraksisen bør strammes inn slik at lokale planer som går på tvers av fastslåtte naturmål, i større grad blir stoppet eller justert.
Anders Tønnesen mener staten må belønne dem som lar naturen vinne over andre hensyn.
– Jeg etterlyser flere økonomiske insentiver til kommunene for å styrke naturbevaringen, sier han, og viser til at naturmeldingen som regjeringen la fram i september, er blitt kritisert for å være for vag og for å inneholde for lite økonomisk støtte for å stanse tapet av natur.