Bakgrunn
For å kunne løse klima- og miljøproblemene er vi avhengig av å ha verktøy for å analysere hva slags virksomhet som skaper problemer for klima- og miljø, om nye tiltak og virksomheter som kan ha klima- og miljøvirkninger og vi må ha kunnskap om hvilke virkemidler som kan bidra til å løse klima- og miljøproblemer.
Det er flere regelverk som stiller krav til myndighetens utredning av konsekvenser. Grunnleggende krav finner vi i Grunnloven § 112, som krever at staten har kunnskap om planlagte og iverksatte inngrep i naturen, og i Aarhus-konvensjonen, som blant annet stiller krav til tilgang til miljøinformasjon og allmenn deltakelse i beslutningsprosesser. Det er også flere krav i lovverket, blant disse er allmenne krav til konsekvensutredning i Grunnloven § 82 og forvaltningsloven, men også spesifikke krav for miljøvirkninger. Viktigst blant disse er nok prinsippene for offentlig beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7-12, der det av § 8 følger krav til at offentlige beslutninger bygger på vitenskapelig kunnskap om blant annet effekten av påvirkning på miljøet og av § 9 at det skal ligge en føre-var-tilnærming for forvaltning av natur.
Det finnes flere lover som sier hva som er lov og ikke lov til å gjøre ved inngrep i naturen, og som ellers legger begrensinger på hvor mye vi kan forurense. Det er imidlertid mange tiltak som har en annen form for innvirkning på naturen eller klimaet, gjerne indirekte, men som ikke vurderes eller beskrives i statlige utredninger. Det er heller ikke krav som retter seg direkte mot å vurdere natur- eller klimarisikoen ved tiltak, det vil si hvordan fysiske endringer i naturen eller klimaet, eller politikk, teknologi eller markedsendringer for å bremse klimaendringene, eller for å ivareta natur, vil påvirke tiltakenes konsekvenser. Beslutningstakerne mangler derfor ofte et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å fatte gode vedtak. Dette fører også til at Norge ofte mangler kunnskap om sumvirkninger, det helhetlige miljøperspektivet som man bør ha i alle statlige tiltak for at vi skal kunne nå våre natur- og klimamål.
I praksis er utredningsinstruksen viktig. Instruksen, sammen med tilhørende veiledere, utbroderer kravene til konsekvensutredning. Utredningsinstruksen bestemmer hva som skal vurderes i en utredning av et statlig tiltak. Instruksen og dens tilhørende veileder setter rammene for hva en statlig utredning av statlige tiltak skal inneholde. Selv om instruksen er generelt utformet, er det krav i instruksen til at innvirkninger på f.eks. enkeltpersoner, næringsliv og kommuner utredes konkret. Det står også nevnt eksplisitt at for visse temaer skal en utredning forelegges eksempelvis kommunal-, nærings- og finansdepartementet. Instruksen og veilederens anvisninger på når konsekvensene for natur og klima skal vurderes er mangelfulle. Natur og klima nevnes ikke i instruksen. Klima- og miljødepartements veileder i miljøutredning etter utredningsinstruksen (T-1349) er fra 2001, og omhandler i veldig liten grad klimarisiko.
Å håndtere natur- og klimarisiko handler om å forstå hvordan rammene for privat og offentlig virksomhet vil bli påvirket av klimaendringer og tap av natur, og av klima- og naturmotivert omstilling, og videre, hvordan disse endringene representerer både trusler og muligheter. En analyse av naturrisiko kan for eksempel bidra til å forstå implikasjonene av overgangen til sirkulærøkonomi, slik klimarisiko brukes for å forstå overgangen til lavutslippssamfunnet. Omtrent som klimautfordringen vil også naturkrisen utløse behov for omstilling. Virksomhet som er dårlig forberedt på en slik omstilling risikerer å bli feilslåtte eller verdiløse investeringer eller tiltak.
Klimarisikoutvalget som avga NOU 2018:17 Klimarisiko og norsk økonomi anbefaler at «det utarbeides ytterligere veiledning for å sikre at klimarisiko faktisk integreres ordentlig i beslutningsgrunnlaget ved viktige offentlige investeringsbeslutninger, samt i ledelse og økonomistyring for offentlig virksomhet» (s. 124). Utvalget anbefaler også at det utformes «en særskilt temaveileder om hvordan klimarisiko bør integreres i samfunnsøkonomiske analyser» (s. 124). Energi- og miljøkomiteen fremhevet i Innst. 199 S (2019–2020) at begrepene «naturrisiko» og «klimarisiko» bør integreres i vurderingen av konsekvenser av tiltak.
Innst. 388 S (2020–2021) Innstilling fra finanskomiteen om Perspektivmeldingen 2021 Meld. St. 14 (2020–2021) tok medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne til ordet for å styrke konsekvensutredningen rettet mot klima og naturhensyn (s. 9): «Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan man kan integrere klima- og naturhensyn sterkere i utredningsinstruksen.»
Oppdrag
- Studentgruppen skal kartlegge og vurdere dagens regler om konsekvensutredning ved statlige tiltak som kan ha betydning for miljøet. Studentgruppen skal særlig være oppmerksom på om reglene legger til rette for helhetlige konsekvensvurderinger og om vurderingene tar tilstrekkelig hensyn til langsiktige virkninger og summen av virkninger, samt det som omtales som «naturrisiko» og «klimarisiko». Utredningen kan også inkludere regler for konsekvensutredninger i forkant av kommunale vedtak.
- Studentgruppen må kartlegge og vurdere folkerettslige så vel som konstitusjonelle forpliktelser til konsekvensvurderinger. Blant disse grunnlagene er Grunnloven § 112, den europeiske menneskerettskonvensjon, Paris-avtalen og Århuskonvensjonen særlig viktige. Gruppen bør også se hen til og vurdere forholdet til annet lovverk, blant annet miljøinformasjonsloven, klimaloven, naturmangfoldloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven.
- Studentgruppen skal vurdere hvordan man kan integrere klima- og naturhensyn sterkere i lovverket og utredningsinstruksen og på denne bakgrunn foreslå endringer.
- Studentgruppen kan foreslå en ny lov om konsekvensvurderinger i forkant av lovvedtak eller foreslå endringer i gjeldende lover. Studentgruppen skal særskilt vurdere om reglene i utredningsinstruksen med tilhørende allmenne og spesifikke veiledninger er egnet til å gi gode beslutningsgrunnlag. Studentgruppen skal også foreslå endringer i gjeldende utredningsinstruks, eller foreslå en ny instruks om utredning av klimarisiko og naturrisiko.
- Studentgruppen bør kartlegge og vurdere eksempler på verktøy som er brukt i andre land eller er fremmet av internasjonale organisasjoner for å sikre god utredning av klimavirkninger og klimarisiko. Et eksempel på et slikt verktøy er Climate Change Vulnerability and Impact Assessment (VIA), som blant annet FNs miljøprogram (UNEP) anbefaler. På bakgrunn av denne kartleggingen og vurderingen, kan studentgruppen foreslå endringer i gjeldende regelverk eller veiledere
Bakgrunnsdokumenter
FNs miljøprogram om Climate Change Vulnerability and Impact Assessment (VIA)
NOU 2018:17 Klimarisiko og norsk økonomi
Klima- og miljødepartements veileder i miljøutredning etter utredningsinstruksen (T-1349)
Innst. 388 S (2020–2021) Innstilling fra finanskomiteen om Perspektivmeldingen 2021