Bakgrunn for oppdraget
Den offentlige rettshjelpsordningen ble opprettet i 1980, gjennom rettshjelpsloven (lov nr. av 13. juni 1980). Rettshjelpsloven og tilhørende forskrifter har siden den tid utgjort grunnlaget for borgernes mulighet til å få dekket advokatutgifter helt eller delvis.
Ordningen har gjennomgått store endringer siden den tid. Noen av endringene skyldes omlegginger av ordningen. Samtidig har ordningen også endret karakter på en rekke punkter som følge av at ordningen ikke er blitt omlagt, samtidig som samfunnet den skal fungere i har gjennomgått store endringer.
Det norske velferdssamfunnet har de siste tiårene blitt stadig mer rettsliggjort. Det innebærer at flere rettigheter kan oppnås ved å kreve sin rett. Muligheten til å kreve sin rett gjennom rettslige prosesser er med på å styrke rettssikkerheten. På den andre siden er slike prosesser gjerne krevende, og det er ikke gitt at borgerne er i stand til å ivareta sine egne interesser i disse prosessene. Dette skillet illustreres gjerne gjennom ordtaket «Det er ikke nok å ha rett, for å få rett». Det er her rettshjelpsordningen kommer inn. Den er til for å sikre rettshjelp til borgere med rettslige problemer av større velferdsmessig betydning.
Adgangen til selv å kjøpe seg denne typen tjenester, varierer med den enkeltes inntekter og utgifter. En del av befolkningen må anses å ha den økonomiske kapasiteten til å dekke advokatutgifter selv, men det er også mange som ikke vil klare disse utgiftene. Det betyr at hvordan ordningen med offentlig rettshjelp er bygd opp, og hvem som innfris slik hjelp, er av stor betydning for den reelle tilgangen på rettssikkerhet i samfunnet.
Justisdepartementet satte høsten 2018 ned et Rettshjelpsutvalg som skal vurdere ordningen. I forbindelse med dette har studentrettshjelpstiltakene i Norge gått sammen om å intensivere vårt fagpolitiske arbeid om rettshjelpsordningen. Vi ser at dette er en ordning av stor betydning for våre klienter. Vi har gjennom våre erfaringer med å yte rettshjelp til sårbare grupper, valgt oss ut noen punkter vi mener det er særlig viktig at utredes godt.
Oppdraget
Studentgruppen skal gjøre en grundig gjennomgang av utvalgte punkter i rettshjelpsordningen, sett i sammenheng med utviklingstrekk i samfunnet. Studentgruppen skal være særlig observante på hvordan ulike endringer og prosesser vil påvirke ulike grupper som benytter seg av ordningen.
1. Ordningens formål
Formålet med rettshjelpsordningen skal fortsatt i hovedsak være å sørge for en sosial støtteordning som sikrer nødvendig juridisk bistand til personer som ikke har de økonomiske forutsetningene for å ivareta sitt rettshjelpsbehov i saker av stor personlig og velferdsmessig betydning.
Studentgruppen skal vurdere lovens formålsbestemmelse, og anbefale en ordlyd for denne. Studentgruppen kan også velge å anbefale å beholde gjeldende ordlyd.
2. Grunnlov og internasjonale konvensjoner
Studentgruppen skal gå gjennom Grunnloven og menneskerettsloven med tilhørende konvensjoner, for å undersøke hvilke plikter statens må sies å ha til å tilby rettshjelp til befolkningen. Det er særlig viktig at studentgruppen er oppmerksomme på hvilke plikter staten har til å avhjelpe økonomiske hindre for den delen av befolkningen som ellers mister muligheten til å få ført rettslige prosesser i sin sak.
3. Inntektsgrensa
Hvor inntektsgrensa for å innvilges fri rettshjelp går, er av stor betydning for ordningens profil. Ved ordningens opprettelse lå inntektsgrensa på den norske medianinntekten, hvilket betyr at halve befolkningen ville få innvilget offentlig rettshjelp om de hadde behov. I dag ligger inntektsgrensa på et nivå der kun de med aller svakest økonomi vil få fri rettshjelp gjennom den offentlige ordningen. Ordningen har med dette utviklet seg fra å være en velferdsordning som dekker en stor del av befolkningen, til å bli en særordning for de minst bemidlede.
Studentgruppen skal redegjøre for utviklingen av inntektsgrensa fra ordningens opprettelse og frem til i dag. Det bør også ses på tidligere utredninger og forarbeider til lovendringer, for å undersøke om profilendringen har vært politisk besluttet, eller om den har fått vokse frem på egenhånd grunnet manglende indeksregulering.
Studentgruppen bør også komme med en anbefaling på hvor inntektsgrensa bør gå i 2020, samt om denne bør indeksreguleres årlig eller knyttes til grunnbeløpet (G).
Slik inntektsgrensene i dag er regulert, ses det lite hen til utgifter. Det gir en vurdering som i liten grad fanger opp reell betalingsevne. De viktigste punktene i denne sammenheng er foreldre (spesielt aleneforeldre) og gjeldsbyrde. Utvalget skal undersøke hvordan inntektsgrensene bør utformes for å ta hensyn til utgifter i forbindelse med forsørgelsesansvaret for barn. Studentgruppen skal også si noe om konsekvensene av en ordning som ikke tar høyde for forsørgelsesbyrde i vurderingen av betalingsevne. Det er grunn til å anta at dette har negative konsekvenser for sårbare barnefamilier. Studentgruppen skal videre komme med en anbefaling om hvordan søkerens gjeldsbyrde skal være av betydning i utmålingen av hens betalingsevne.
4. Prioriterte områder eller skjønnsmessig vurdering?
Da fri rettshjelps-ordningen ble innført, skjedde innvilgelse etter en skjønnsmessig vurdering av det velferdsmessige behovet. Siden har ordningen blitt svært konkret avgrenset. Hvilke saker som omfattes er klart definert, og i mange sakstyper også hvilke av prosessene i forbindelse med saken som dekkes. Stykkprisforskriften setter dessuten er svært stram norm for hvor mange timer arbeidet med sakstypen og den aktuelle prosessen skal ta. Det finnes ventiler som kan sørge for fri rettshjelp i saker som ikke er definert i loven, eller som kan sørge for betaling til advokatene dersom de bruker svært mye lengere tid enn fastsatt i stykkprisforskriften, men unntaksadgangen praktiseres strengt.
På den ene siden gir dette et sterkt rettighetspreg i de sakstypene og prosessene som er omfattet. Personer og saker som møter kriteriene for fri rettshjelp kan kreve dette. På den andre siden gir det lite rom for å vurdere hjelpebehovet til den enkelte person i den enkelte sak konkret, både hvorvidt vedkommende har behov for hjelp, i hvilke prosesser, og hvor mange timer hjelp vedkommende har behov for.
Studentgruppen skal gjøre rede for endringene ordningen har gått igjennom, og deretter komme med en grundig vurdering av fordeler og ulemper ved de ulike løsningene. Studentgruppen skal også gi sin anbefaling til en modell. Det er opp til studentgruppen om denne anbefalingen er en rendyrking av ytterpunktene, eller en mellomløsning der både konkrete sakstyper og skjønnsmessige vurderinger omfattes. Dersom studentgruppen anbefaler en skjønnsmessig vurdering, det være seg delvis eller fullt ut, må studentgruppen også si noe om hvordan denne skjønnsmessige vurderingen skal fungere i praksis, og hvilke kriterier som bør ligge til grunn for vurderingene.
5. Hvis prioriterte områder – hva må inn? Hvilke grupper og hvilke saker nås ikke i dag
Studentgruppen skal uavhengig av konklusjon i forutgående problemstilling undersøke om det er sårbare grupper med rettslige problemer av høy velferdsmessig betydning som i dag faller utenfor ordningen.
Denne undersøkelsen skal minst ta for seg:
- Utvisning ved brudd på straffeloven.
- Vedtak om isolasjon og andre tvangsmidler i straffegjennomføring.
- Bistand til å bestride krav i svindelsaker.
- Personer som har vært utsatt for menneskehandel i saker tilknyttet dette som gjelder oppholdstillatelse.
- Personer utsatt for diskriminering eller trakassering etter Diskrimineringsloven.
- Lønnsinndrivelse og inndrivelse av feriepenger.
6. Rettstekniske endringer
Alle forslag studentgruppen fremmer som berører dagens regelverk, skal presenteres med et konkret forslag til ny regelutforming. Forslag til regelendringer vil særlig være aktuelt i rettshjelpsloven med forskrifter (rettshjelpsforskriften og stykkprisforskriften). Ved forslag til nye regler må studentgruppen være oppmerksomme på at regelverket skal være så tilgjengelig som mulig, og at språket bør være klart og forståelig. Studentgruppen bør av samme hensyn vurdere om det er mest hensiktsmessig at reglene står i lov eller forskrift.
Administrative og øknomiske føringer
Studentgruppens arbeid skal utføres i henhold til Utredningsinstruksen og forvaltningsloven og andre relevante veiledninger. Utredningen skal også bygge på litteraturen og undervisningen i faget JUS5502 Lovgivningslære. Studentgruppen kan se bort ifra økonomiske og administrative konsekvenser. Studentgruppen oppfordres likevel til å se noe hen til samfunnsøkonomiske konsekvenser, ved å være seg bevisst eventuelle kostnadskrevende forslag, og der slike fremmes, argumentere for hvorfor løsningen likevel er viktig å finansiere mht. borgernes rettssikkerhet.
Avslutningsvis
Studentgruppen skal undersøke og ta stilling til alle spørsmål i mandatet, og utarbeide en skriftlig utredning som fremlegges for UiO, Jussbuss og JURK i form av en JOU (Jusstudentenes offentlige utredninger).
Studentgruppen står fritt til å innhente informasjon og kontakte relevante aktører for innspill.
Utredningen skal inneholde forslag til lov- og forskriftstekst der det fremmes forslag eller gis anbefalinger som vil kreve slike endringer. Eventuelle forslag til endringer skal utformes i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).