NAV-skandalen har skapt mediestorm og harde debatter, også innad i akademia. Skandalen ble offentlig kjent i 2019 og avdekket sjokkerende systemsvikt i norsk trygdeforvaltning.
I en pressekonferanse 28. oktober det året sto arbeids- og sosialministeren, Riksadvokaten og NAV-direktøren frem med et felles budskap om at NAV hadde feiltolket EØS-reglene i en årrekke. Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller pleiepenger hadde fått urettmessige avslag og krav om tilbakebetaling fordi de hadde oppholdt seg i andre EØS-land. Over syv tusen mennesker mistet trygderettigheter og mange ble uriktig dømt og fengslet.
Flere prosesser er i gang for å dokumentere hendelsene, fordele ansvar, klargjøre jussen og rette opp i feilbehandlede saker. Utredninger og rapporter har blitt publisert og det forskes intensivt. Rettssaker har blitt ført på flere nivåer, også i Høyesterett og i EFTA-domstolen.
- Ikke forsettlig eller grovt uaktsomt
I en ny dom har Borgarting Lagmannsrett avvist en anke fra tre saksøkere i kjølvannet av NAV-skandalen. To av saksøkerne har sonet dommer for grovt bedrageri, fordi de var i Danmark og Spania mens de gikk på arbeidsavklaringspenger. De tre NAV-ofrene krevde mer i oppreising enn de fikk i tingretten, og de mente at staten burde bli dømt for menneskerettsbrudd. Både de og staten anket avgjørelsen fra tingretten.
Lagmannsretten fant det imidlertid ikke sannsynlig at regjeringen, statsråder, ledelsen i departementet eller ledelsen i NAV har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. Retten forkastet anken og frifant staten, men saken er anket videre til Høyesterett. Saken har vært omtalt som en pilotsak for tusenvis av berørte i NAV-saken.
Redsel for flodbølge?
Mads Andenæs var en av flere advokater som førte ankesaken i Borgarting Lagmannsrett. Han er også professor ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. I en podkastepisode på «Universitetsplassen» hevder han at det i årene før 2019 var en kollektiv panikk som utviklet seg over en tiårsperiode, hvor bekymringer om trygdeeksport førte til alvorlige feil i tolkningen av lovverket.
- Man trodde omfanget av trygdeeksport ville bli som en «flodbølge». Det førte til en panikk som ikke hadde noe grunnlag, mener han.
- EØS-reglene kunne ikke føre til noen flodbølge av trygdeksport. Men for å begrense trygdeeksporten og stoppe den innbilte flodbølgen, håndhevet NAV en regel om at trygdemottakere måtte oppholde seg i Norge hele tiden for å motta ytelser, klart i strid med EØS-retten.
Et handlingsrom til besvær
Hvor stort handlingsrom Norge har innenfor rammen av EØS-avtalen, er et omdiskutert tema. Dette omtales også i NOU 2024: 7 «Norge og EØS: Utvikling og erfaringer». Mads Andenæs mener denne omtalen av norske myndigheters politiske handlingsrom under EØS-avtalen er balansert og korrekt.
Han mener imidlertid det er for mye fokus i politikken og blant enkelte statsjurister om hva dette handlingsrommet egentlig er, og at begrepet brukes galt og i en for vid forstand.
Handlingsrommet i EØS-retten finnes ikke, mener Mads Andenæs.
- Vi har rettslige rammer for all virksomhet, og det er galt å fokusere på handlingsrom i stedet for de rettslige rammene.
Strategi fra regjeringen?
- Det som omtales som «handlingsrommet» i EØS-retten har vært en strategi fra regjeringshold for å hindre trygdeeksport, mener Erik Oddvar Eriksen.
Han er professor ved Arena Senter for Europaforskning og leder forskningsprosjektet Complex, som undersøker effektene av internasjonale avtaler på norsk rett.
- Man skulle påvirke lovverket når det blir laget, og tilpasse fortolkningen og iverksettingen av det når det kom til Norge. Men hvordan skulle norske myndigheter påvirke utformingen av lovene når Norge ikke er medlem av EU? Og iverksettingen av reglene når EUs regler og EØS-retten slår fast at forordningene gjelder som de er for alle? Det var her problemene oppstod, sier Eriksen.
Myndighetene og forvaltningen trodde de hadde et handlingsrom i møte med regler og forordninger som gjelder likt for alle innen EU. Derfor valgte forvaltningen å fortsette som de pleide, mener han.
- Dette handler om problemforståelse, tradisjoner, kulturer og måter å gjøre ting på innad i forvaltningen. Man gjorde ting slik man hadde gjort det før uten å ta inn over seg at EØS-retten la føringer for en ny handlingssituasjon for forvaltningen.
- Handlingsrommet ble politisert
Andenæs påpeker at ansvaret for krisen ikke bare lå hos NAV, sentralforvaltningen og enkelte statsjurister, men at det også hviler et tungt ansvar på domstolene og påtalemyndigheten, som sendte uskyldige mennesker i fengsel.
- Lojalitetsplikten vi har overfor EØS-retten og EUs regler innebærer at norske myndigheter lojalt skal innrette seg og bidra til at reglene oppfyller sitt formål.
Å bevege seg helt på reglenes ytterkant for å bruke et såkalt politisk handlingsrom er problematisk, mener han, med støtte fra flere andre forskere ved Det juridiske fakultet ved UiO.
- Domstolene må vurdere om man har gått over yttergrensene. Men politikken bør ikke legges på yttergrensene. Det er rettsliggjøring «gone wild», hevder Andenæs.
Han viser til et sitat jus-professorene Christoffer Eriksen og Ingun Ikdahl (UiO) bruker i artikkelen publisert i Lov og rett i 2024, «God forvaltning i EØS-rettens grenseland. - Lærdommer fra trygdeskandalen» for å tydeliggjøre poenget: «Hvis man står på en skavl og beveger seg lenger og lenger ut mot ytterkanten, så faller man til slutt over».
Andenæs mener «justeringen» skjedde på en slik måte at det helt klart brøt med uttrykkelige EØS-regler, og med EØS-avtalens lojalitetsplikt, og viser særskilt til jus- professor Tarjei Bekkedals forskning.
- Denne typen systemsvikt reiser alvorlige tvil om hvordan rettsstaten fungerer, spesielt når klare rettigheter må vike for politiske signaler.
- Har ikke funnet tegn på grov uaktsomhet eller forsett
Ankesaken i lagmannsretten gjaldt kravet om oppreisningserstatning, det vil si erstatning for ikke-økonomisk tap. Grunnlaget for dette kravet var en påstand om at staten og NAV kjente, eller burde ha kjent til, at NAV praktiserte reglene feil. Og at NAV visste at praksisen var ulovlig, slik at det var grovt uaktsomt å videreføre den. Et vilkår for rett til oppreisningserstatning er at skadevolder i staten har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt.
- Verken dokumentene som ble fremlagt eller vitneforklaringene underbygger at regjering, statsråder, departementsledelsen eller ledelsen i Nav med forsett eller grovt uaktsomt har forårsaket feilpraktiseringen av bostedskravet for disse ytelsene. Saksøkerne tapte så det røyk, oppsummerer Finn Arnesen.
Arnesen er professor og tidligere leder for Senter for Europarett ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. I 2019 ledet han granskingsutvalget som undersøkte feilpraktiseringen av reglene for å motta trygdeytelser ved opphold i andre EØS-land. Resultatet var den offentlige utredningen «Blindsonen» (NOU 2020:9).
Utredningen konkluderte med at skandalen skyldtes fravær av kritisk tenkning, god organisering og opptreden i samsvar med det ansvar de ulike organer har. Dette førte til at EØS-rettens betydning for praktiseringen av oppholdskravet befant seg i blindsonen til nær sagt alle involverte. Dommen fra lagmannsretten viser også til denne utredningen.
Skyldte på «alle»
- Har du som leder av utredningsarbeidet funnet indikasjoner på at noen visste om at det bar galt av gårde, men ikke sa ifra?
- At det satt noen i Nav eller i direktoratet eller departementet og tenkte «nei her praktiserer vi reglene klin gærent, men vi bare fortsetter» fant vi ingen indikasjoner på.
Utvalgets undersøkelser var ikke rettet mot enkeltpersoners handlinger, og det var derfor heller ikke aktuelt for utvalget å rette kritikk mot enkeltpersoner. Ingen personer har derfor vært ansett som «part» i saken. Utvalget har i ettertid blitt kritisert for å skylde på «alle».
- Jeg er helt uenig i at det å si at alle har skyld, er å pulverisere ansvaret. Alle hadde «dritt seg ut» på sitt saksområde. Og det er en ganske massiv kritikk av dette i utredningen. Ikke engang Høyesterett fanget opp EØS-dimensjonen i oppholdskravet, og heller ikke advokatene, påtalemyndigheten eller akademia. De vi stolte på at skulle gjøre jobben, gjorde den ikke, og hadde bare en av dem gjort det vi må kunne forvente, ville nok mye sett annerledes ut.
- Hva tenker du om det som kommer frem i Ikdahl og Eriksens artikkel 'God forvaltning i EØS-rettens grenseland - lærdommer fra trygdeskandalen'?
- Eriksen og Ikdahl peker på noe helt sentralt, som vi også var innom i utredningen. Nemlig at det var mange anledninger etter at EØS-avtalen trådte i kraft hvor man burde sett på hvordan vi praktiserte trygdeytelsene. I utredningen kaller vi dette en rekke tapte muligheter. Og det Ikdahl og Eriksen trekker frem, er jo slike muligheter som viser tydelig at man var opptatt av EØS. Man kjente jo til reglene, men man undersøkte ikke nærmere om dette var et ledd i et større problemkompleks. Den viktigste forklaringen på dette er nok mangel på tid og ressurser.
Regjeringsadvokaten har takket nei til å gi tilsvar til påstander som fremlegges i podkastepisoden.
Kilder:
- Eriksen og Eriksen: Rettssikkerhet gjennom begrunnelse Nav og den offentlige bruken av fornuft
- Rettssikkerhet i NAV: Prinsippstyrt begrunnelse - ARENA Senter for europaforskning
- Bekkedal og Andenæs: Er mottakere av dagpenger beskyttet av EØS-avtalens grunnleggende rett til fri bevegelighet?
- Ikdahl og Eriksen: God forvaltning i EØS-rettens grenseland: – Lærdommer fra trygdeskandalen: Lov og Rett: Vol 63, No 6
- En rekke ansatte ved Det juridiske fakultet, UiO, arbeider med vitenskapelige publikasjoner knyttet til trygdeskandalen. Listen på denne siden oppdateres fortløpende.
- Blogg: Retten i trygdeskandalen
- Prosjektet kritisk analyse av trygdeskandalen - Institutt for offentlig rett
- NOU 2024:7 Norge og EØS: utviklinger og erfaringer
- NOU 2020:9 Blindsonen - Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området
- NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor. Utenfor og innenfor — Norges avtaler med EU
- Meld. St. 5 (2012–2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU
- NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid